Пакуль мы думалі, што ў рэгіёнах Украіны разруха і “гамон”, там пакрысе развіваюць новы падыход да мясцовага самакіравання. Бюджэты мясцовай улады растуць, інфраструктура развіваецца, а новаабраныя дэпутаты прыходзяць на змену старой вертыкалі ўлады.
Гэта пакуль далёка ад ідэалу ці досведу Швецыі ды Вялікабрытаніі. Аднак Беларусі варта звярнуць увагу на ўкраінскі досвед, бо ён дэманструе, як развіваць мясцовае самакіраванне ў постсавецкай рэчаіснасці: агульнадзяржаўная беднасць, закаранелыя праблемы (ад інфраструктуры да чалавечага капіталу), сумнеўная якасць старой эліты і слабасць рэгіянальнай грамадзянскай супольнасці.
Мясцовы хаос вырашыць застарэлыя праблемы
Праблема рэгіянальнага самакіравання ва Украіне настолькі даўняя, што пад лозунгамі “дэцэнтралізацыі ўлады з перадачай максімальных паўнамоцтваў у рэгіёны” яшчэ ў 1999 годзе паўстала цяпер сумнавядомая, а тады апазіцыйная Партыя рэгіёнаў. Але замест рэгіянальнага развіцця атрымалася тое, што атрымалася. Таму праблемы дэцэнтралізацыі і новага мясцовага самакіравання актуальныя ва Украіне дагэтуль.
Галоўная ідэя рэформы, якая дзейнічае сёння, палягае ў тым, што замест старога падзелу на раёны мусяць паўстаць новыя ОТГ (“об’єднані територіальні громади” – аб’яднаныя тэрытарыяльныя супольнасці). Памеры і колькасць ОТГ не вызначаныя загадзя нейкім генеральным планам, а залежаць ад жаданняў саміх супольнасцяў. Іх рэпрэзентуюць новаабраныя мясцовыя дэпутаты з розных партыяў.
Асноўная дылема – прыяднацца да вялікай і, адпаведна, заможнай ОТГ альбо быць меншым і свабодным.
На пачатак 2017 года ва Украіне былі створаныя 367 ОТГ – гэтую колькасць можна параўнаць з ранейшым падзелам на 490 раёнаў і 167 гарадоў абласнога ці рэспубліканскага падпарадкавання. Што праўда, частка тэрыторый пасля 2014 года была страчаная, а новы тэрытарыяльны падзел не заўсёды падобны да старога.
Рэфармуй цалкам, але павольна
Як распавядае Леанід Захневіч, першы намеснік кіраўніка Чарнігаўскай абласной адміністрацыі, ствараць ОТГ роўнымі старым раёнам было б зручна, аднак у перспектыве колькасць тэрытарыяльных адзінак будзе скарачацца, бо ў працэсе натуральнага выраўноўвання ўсе супольнасці будуць гуртавацца вакол заможных ды паспяховых.
Пакуль жа стаіць мэта не пладзіць занадта малых ОТГ, дзе 50 % мясцовых прыбыткаў пойдзе на ўтрыманне адміністрацыйнага апарату. Для гэтага існуюць крытэры эфектыўнасці, такія як “20-25 км ад цэнтра ОТГ да краю”, “не меней за 250 дзяцей”, аднак гэтыя крытэры вельмі гнуткія і часам парушаюцца.
Украінскі фармат рэформы мясцовага самакіравання цікавы тым, што яна рэалізуецца павольна, крок за крокам, а не разам ва ўсёй краіне.
Безумоўна, гэта стварае пэўны хаос.
Розныя рэгіёны працуюць паводле розных сістэмаў (старой і новай), а структуры вертыкальнай адміністрацыі пакуль захоўваюцца і толькі разважаюць аб сваёй ролі ў будучай дэцэнтралізаванай самакіраванай сістэме.
З іншага боку, паступовасць рэформы дазваляе іншым рэгіёнам вучыцца на першым досведзе, а дзяржаве – ашчаджаць грошы (бо некаторае фінансаванне субвенцыямі даступнае толькі рэфармаваным рэгіянальным сістэмам). Зрэшты, адсутнасць сістэмнага кіравання зверху – лагічны крок, калі мы кажам пра патрэбу рэгіёнаў браць справы ў свае рукі.
Субсідыярнасць па-ўкраінску
Закон 2015 года аб добраахвотным аб’яднанні супольнасцяў надзяляе новаствораныя ОТГ паўнамоцтвамі распараджацца мясцовымі падаткамі ды зборамі. Да таго ж на мясцовы ўзровень вяртаецца частка агульнадзяржаўных падаткаў (напрыклад, 60 % падаходнага). Ідуць у рэгіёны і раней узгаданыя субвенцыі на развіццё інфраструктуры (у залежнасці ад плошчы і колькасці насельніцтва). ОТГ не падпарадкоўваецца нейкай іншай мясцовай адміністрацыі і мае наўпроставыя фінансавыя адносіны з Мінфінам.
Падыход палягае ў тым, каб рэгіянальныя паўнамоцтвы і распараджэнне фінансамі адпавядалі адно аднаму. Сферы адказнасці ОТГ – сацыялка, культура, рознага віду рамонты, а таксама базавы ўзровень аховы здароў’я і адукацыі. У аснову такога падзелу пакладзены прынцып субсідыярнасці: пытанне варта вырашаць на настолькі нізкім узроўні кіравання, наколькі гэта магчыма для яго эфектыўнага вырашэння.
Адзінае тут патрабаванне ад дзяржавы – не адмаўляцца ад ужо існых паслуг, але падвышаць іх якасць.
А вось дзе яе падвышаць і якім чынам – гэта ўжо вырашаюць мясцовыя рады.
Працэс выбару прыярытэтаў дэпутатамі суправаджаецца празрыстасцю і элементамі e-governance. Гэтак дэпутаты загадзя бачаць у анлайн-рэжыме ўсе падрабязнасці праектаў, і ў анлайн жа транслюецца абмеркаванне ды галасаванне.
Зрэшты, дастаткова пабачыць адныя з найлепшых ва Украіне дарог паміж некалькімі селішчамі Чарнігаўшчыны, якія аб’ядналіся ў ОТГ, каб пераканацца ў эфектыўнасці такой сістэмы па вырашэнні мясцовых праблем.
Тры ўрокі для Беларусі
Хоць украінскі досвед пакуль не завершаны і далёкі ад фінальных вынікаў, аднак на падставе яго ўжо можна рабіць карысныя высновы для Беларусі.
Па-першае, рэфармаваць рэгіянальнае кіраванне можна не толькі паводле зацверджанага плану зверху, але і паводле паступовай ініцыятывы знізу. Як распавялі ў Чарнігаўскай абладміністрацыі, “насельніцтва па-рознаму ставілася да стварэння ОТГ, але пераканалася, калі мясцовыя бюджэты павялічыліся”. Рэфармаванне вольным шляхам можа быць больш марудным, аднак дасць карысны досвед і дапаможа пераканаць мясцовую грамадскасць, рэгіянальныя эліты.
Па-другое, варта ствараць баланс паміж паўнамоцтвамі і грашыма, каб рэгіёны сапраўды маглі рабіць тое, чаго ад іх чакаюць. Прынцып субсідыярнасці не новы для еўрапейскай навукі, аднак яго яшчэ давядзецца ўкараняць у постсавецкія грамадскія сістэмы.
Па-трэцяе, рэформы варта праводзіць пад наглядам і пры дапамозе незалежных грамадскіх экспертаў. Ва Украіне гэткую ролю грае “Рэанімацыйны пакет рэформаў” – адмысловая кааліцыя грамадскіх арганізацый і аналітыкаў, якія аб’ядналіся дзеля таго, каб прасоўваць ды імплементаваць рэформы. Беларускія эксперты сёння хутчэй раз’яднаныя, і гэтую хібу можна выпраўляць ужо цяпер.